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司法改革:期待体制性突破

   日期:2021-07-24     来源:www.cdzoomking.com    作者:未知    浏览:332    评论:0    
核心提示:回眸篇司法改革渐入佳境体制:随着改革开放进程,国内司法规范与现代法制一步步挨近回顾中国司法改革的历程,就不可以不追溯新中国司法规范确立和进步的历史。
回眸篇 司法改革渐入佳境

体制:随着改革开放进程,国内司法规范与现代法制一步步挨近

回顾中国司法改革的历程,就不可以不追溯新中国司法规范确立和进步的历史。

——依据1949年《中央人民政府组织法》的规定,中央人民政府设立最高人民法院、最高人民检察署、公安部和司法部,分别行使国家的审判、检察、侦查和司法行政职权。这个阶段实行的是审判、检察从是行政的体制。当时有如此的规定:不足五年的徒刑与宣告无罪的判决,由县人民政府批准;

——随后,1954年国内第一部《宪法》和《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》颁布,各级法院、检察院被赋予与同级政府平行的地位,各自对本级国家权力机关负责,同时确立了国家审判权、检察权只能由法院、检察院分别依法独立行使的原则。这一时期,逐步打造起来的人民陪审规范、公开审判规范、辩护规范、两审终审制等,都留下了国内司法规范设计的笔墨;

——1966年到1976年,历经十年浩劫,公检法被砸烂,审判权一度由公安机关行使,检察机关被撤销。

——1978年3月,五届全国人大一次会议修改《宪法》,决定重建检察机关,确定其为国家法律监督机关,这是国内司法规范恢复的一个要紧标志。自此将来,国内司法规范开始向现代法制一步步挨近。

改革:正在酝酿的国务院机构改革,给了司法改革一次强劲的帮助

在改革开放的20年进程中,国内司法规范也在与时俱进。但,假如大家从改革的层面去审视就会发现:至上个世纪90年代以前,国内的司法体制是一种计划经济背景及其观念下的“一贯制”——改革,只有细微的迹象显现。

——是十一届三中全会启迪了大家的现代法治新观念,萌动了对打造现代司法体制的期盼。此后,司法改革的呼声呈渐强之势;

? ——司法改革实践的全方位启动是在十五大将来。司法改革走上前台,引人瞩目。初始阶段的改革推进了关于诉讼程序和管理方法的探索;

——进入新世纪,十六大用300余字的篇幅,勾勒出中国司法改革大势,其目的和方向是:保障在全社会达成公平和正义。司法改革整体推进、纵深进步的机会到来;

——无疑,正在十届全国人大一次会议上审议的国务院机构改革,给了司法改革一次强劲的帮助。可以预期:这个“改革开放以来力度最大的一次机构改革”,将为司法改革取得更具操作性的平台和空间。

关注:司法改革改什么?

对现行司法体制的局限性如何看?

对中外司法体制演变和改革颇有研究的北京大学教授贺卫方在同意记者采访时,第一对国内司法改革内在的动因给予了判断:形成于计划经济年代的司法体制,其观念和管理模式一定适应不了市场经济规律的需要和进步;其自己局限也一定会制约市场经济下社会新格局的生成和构建。

除此之外,贺卫方还指出,司法改革的外部环境也呈现“紧迫”之势。政治体制改革的步履在稳健中加快;“入世”后,国内经济进一步与国际接轨;在多种经济成分、多重利益格局的形成中,公众对司法公正和效率的期望值在攀升;社会变革带来的多种利益和社会矛盾亟须调整……在如此的背景下,司法改革已经成为一种社会需要。

司法改革改什么?换言之,大家对现行司法体制的局限性如何看呢?综合很多看法,大家可以作如此的粗线条梳理:

一是司法活动基本上套用了行政管理模式,蒙上一层浓厚的行政色彩。譬如,司法机关的设置与行政机关相对应,对司法职员确定行政级别,按行政决策模式裁决司法案件,司法经费调拨由同级政府财政预算划定,等等;

二是重实体、轻程序的思想根深蒂固,司法程序被忽视。大家须知:在现代法治理念中,程序公正是实体公正的首要条件。重实体、轻程序或重程序、轻实体都可能致使司法不公;

三是司法独立的客观性还没遭到真的意义的看重。国内宪法已经明确规定了审判权、检察权独立行使的原则,然而,达成得并不尽如人意;

四是司法职员的非专业化,这一点可以看做是司法活动行政化带来的势必结果。在一段时间里,法官和检察官的构成里包容了大比率的非法律专业和没经过专业培训的职员。尽管这样的情况目前已经大有改观,但先前留下的很多问题到今天还让人大伤脑筋。

结论:只有纳入政治体制改革中统盘考虑,

司法改革才能从技术层面走向实质性层面

非常有意思的是,当司法改革已经启动并在大步前行时,大家对哪个是司法改革的主体提出了质疑。有学者觉得,只有检察院和法院是司法体制之列,而公安机关、司法行政部门、律师协会等是行政机关、社会团体。而另有学者则指出,司法改革涉及到社会调整、社会意识和大家思想方法的深刻变化,公、检、法、司等作为国内现在的一个现实的司法格局,无疑都应在司法改革之列。

法学家对司法改革理论的不同论见,在加深大家对司法改革的认识和考虑。

司法改革实践的大步前行,是在1997年十五大之后。对这五年司法改革实践的评价,大家十分重视如此三件事情:

一是,最高人民检察院和最高人民法院先后颁布了《检察改革三年推行建议》和《人民法院五年改革纲要》。这是在已有实践基础上,对改革的理性考虑和规划;

二是,2001年6月修改的《检察官法》和《法官法》,强调以明显的司法属性特点来管理司法职员,是一个非常大的进步;

三是,实行国家统一司法考试规范。对此,有专家评价,以往进行的改革多是技术层面,而统一司法考试的改革是规范层面的。它不只确立了法律职业准入规范,而且有益于法律职业一同体的形成,并将带动司法职员选任、升降、惩戒和退出等一系列深层次的改革。

对进一步推进司法改革,贺卫方教授如此强调:作为政治体制的要紧组成部分和政治文明的要紧体现,司法体制改革只有被纳入到政治体制改革中统盘考虑,才能从技术层面走向实质性层面,才能获得大家期盼的效果和突破。

贺教授还提到了一件非常细微的事情——法官袍。他说,包括检察官制服“准军警式制服”的退役,这是真的的观念变革;由于从社会学来看,服装是人的观念的体现。而任何一项改革,特别是政治体制改革、司法体制改革,观念的更新是首要条件。

图为四川南充顺庆区检察院干警用多媒体系统出庭示证。

实践篇

基层改革“闪光点”频现

周口:设立指导侦查室。

办案水平提升了,监督关口前移了

2001年4月,河南周口检察院和公安局开始了“检察引导侦查取证”探索,并联合下发了《关于在全市设立指导侦查室的决定》。当地检察机关负责人向记者如此表述“引导侦查取证”:引导公安机关以公诉为标准,依法采集、固定和健全证据,并对侦查活动进行监督,保证办案水平,取得公正和效率。打造指导侦查工作规范,将监督关口前移,变事后性、被动式的监督为事前事中监督、主动监督,检察机关对公安机关的侦查活动既监督又配合,使检察机关的法律监督职能充分发挥。

他们规定指导侦查的范围是:1.重特大、疑难复杂案件;2.社会干扰大、群众反响强烈的案件;3.上级机关交办、督办案件;4.检察机关立案监督案件;5.公安机关需要或检察机关觉得有必要指导的案件。

周口检察机关两年来共当令介入重特大案件734案1319人,追捕追诉被遗漏的罪犯200余人,使20多个重大犯罪团伙被彻底摧毁。该市项城市检察院与公安机关密切配合,准时引导侦查活动,围绕依法采集和固定证据,先后提出检察建议90余条,提出纠正违法建议30条,追捕36名遗漏罪犯,促进侦破悬案20起,纠正错案3起。

监督关口前移,强化了立案监督和侦查监督,纠正和预防了案件流失现象,准时预防和纠正了侦查活动中的违法行为。周口检察机关在办理以孔刚为首的特大犯罪团伙案件中,通过依法介入侦查活动,进行立案监督先后追捕漏网疑犯24人。商水县检察院在依法介入一块敲诈勒索的黑恶权势犯罪案件时,对滥用职权、包庇放纵犯罪的4名公安职员依法查办。

“引导侦查取证”新机制带来的另一个最明显的变化是办案水平和效率大大提升。周口实行新机制以来,审查批捕时间由原来的平均5天缩短到目前的2天,达成了“小案不过一天、大案不过三天”;审查起诉时间也平均缩短了7天,所办理的案件无一超期。

浦东:确定检察职员五大职位系列。

凸现司法属性,跳出行政管理模式

现行的以行政职级管理为主、法律职级管理为辅的模式,其弊病是显见的。上海浦东新区检察院经过调查和论证,进行了对检察职员分类管理的改革。

依据法律监督职能、辅助执法书记员职能、行政管理职能、司法专业技术职能和执法警卫职能,他们将检察职员分为五大职位系列:1.检察官;2.检察书记员;3.检察行政职员;4.检察专业技术职员;5.司法警察。

力度更大的举措是,浦东新区检察院对检察官、书记员取消行政职级,实行法律职级管理制。他们根据检察员和助理检察员、主任书记员和书记员不同职位,赋予相应的法律等级。在检察机关尚未打造独立的工资体系之前,按法律职位、等级暂时参照实行等于公务员行政级别的工资标准。

相应地,浦东新区检察院还打造新的晋升机制。他们将各系列的职位划分为高职位和一般职位两类。检察员职位、主任书记员职位等为高职位;助理检察员等职位为一般职位。高职位实行职位任期职级(等级)制,经选聘程序上岗,每届任期三年。一般职位以“年功”和年度考核结果相结合,实行考核晋升制,设定2至10年不等的考核晋升年限。同时,设定提前和延迟晋升的条件及高职位与一般职位间的流转等规则。

对现在的改革实践,浦东新区检察院觉得非常有效果。

第一,实行法律等级管理制,有效解决了原有些因为法律等级和行政级别交织在一块、法律职务遭到行政职级制约的问题,凸现了司法属性。

第二,试行职位分类,使检察职员专业明确、权责分明,从体制上有效解决了“千军万马挤检察官独木桥”的老大难问题。

还有,就是优化了队伍的结构,打造了以执法业务为重心、较为适当的职系比率。现在,浦东新区检察院五个职位系列的比率是:检察官135人,占56%;检察书记员45人,占18.7%;检察行政职员40人,占16.6%;检察技术职员11人,占4.6%;法警10人,占4.1%。

海淀:尝试“一四二”审判模式。

追求公正和效率

对适用浅易程序的刑事案件,北京海淀区法院进行了“一四二”审判模式的探索。

所谓“一四二”审判模式,是刑事独任审判庭的“一审多助多书”组织运行模式在海淀区法院的具体化。在“一审多助多书”模式中,独任法官是固定的,法官助理和书记员的数目依据案件工作量随时调整。现在,在海淀区法院的刑事独任审判庭中,由一名独任法官、四名法官助理和两名书记员组成,这被叫做“一四二”构造。在审理过程中,独任法官协调全部诉讼活动;四名法官助理中的两人为庭前助理,两人为庭后助理。四名助理和两名书记员被分成两个办案组,每组各一名庭前助理、庭后助理和书记员。两个组相互独立,分别负责不同日期开庭的案件。

记者采访了海淀区法院惟一的一名独任法官王冬香。她介绍说,案件进入浅易程序后,先由她将案件分给法官助理。开庭审理前,庭前助理阅卷知道案情,学会案件的证据状况,并就案件的事实、证人证言及是不是有法定、酌定情节等,制作《案件审查、量刑情节表》,在开庭前3日之内送给王冬香审核。开庭时,庭前助理负责出示证据,并帮助法官完成庭审工作。

当庭宣判后3天之内,庭后助理负责起草法律文书,交给独任法官签发。书记员则进行后面的扫尾工作,包括印刷、送达判决书,装订归档,与判决生效后,准时将赃款赃物送达实行庭实行等工作。

海淀区法院有关人士讲解说,“一四二”审判模式的一个特征是,可以让法官做到居中裁判,保障案件审理过程的内部监督。在这一模式下,判决结果是由独任法官在法庭审理后作出决定,但具体案卷是由法官助理来审查的,通常文书工作就由书记员承担了;而法官在庭审之前基本上接触不到当事人、辩护人与诉讼加盟人。

2002年,海淀区法院刑事独任审判庭审理1614件案件,当庭宣判率99.9%,其中提起附带民事诉讼的近500件,调解成功率高达97%。20件被提出上诉,二审终审的14起案件,全都保持原判,无一被改判或发回重审。

“假如根据一审判员一书记员搭配的传统工作模式,一年1614件浅易程序刑事案件,至少需要3名独任审判员和3名书记员,而且月结案量要达到50件以上。而‘一四二’模式运行后,大家刑事独任审判庭的5名成员每个人都有空闲看书学习了……”

考虑:司法改革的尝试要凸现其

司法属性的本来意义。不然,就会发生偏离

周口、浦东、海淀三个地方的改革实践曾引起法学理论界的关注。对周口的实践,专家强调,“引导侦查取证”要强化的是检察机关的监督用途,绝不是帮忙,更不可以搞成了“合二为一”。对浦东的改革实践,很多专家提出,司法职员管理体制的改革不是孤立的,这方面要有大的突破,需要有其他部门配套的改革、有立法的支持。而海淀对审判模式的改革,提出了一个问题:这种模式在多大程度上能适用于其他案件?“一四二”模式的通常意义在哪儿?

中国人民大学教授杨立新曾担任过最高人民检察院民事行政检察厅厅长。对司法改革的实践和理论,他有着独特的感受。

从周口、浦东、海淀三个地方的改革实践说开去,说到整个司法改革的近况,杨立新教授觉得,几年来的司法改革主要集中在管理方法和诉讼规范上面,如扩大司法职员的职权和责任,法官职业化、主诉检察官责任制、律师事务所改革和庭前程序的设置等。这部分尝试凸现出一点:改革是朝着民主、公正、实效的明确目的和方向进步的。

杨教授又进一步剖析指出两点:第一,改革在各地、各层面的进步是不平衡的;第二,深入到体制层面的改革将成为以后的难题和热门。他还特别提醒:“在进行司法改革的某一方面尝试时,必须要凸现其司法属性的本来意义,不然,就会发生偏离,就会与改革的初衷相背而行。”

展望篇

从技术性向体制性突破

正在召开的十届全国人大一次会议上,国务院机构改革是一个闪光点。在被叫做“这是改革开放以来力度最大的一次机构改革”的背景下,司法体制改革引起了“两会”代表委员们更深层的关注。其中的很多考虑显示出他们对司法体制改革的长期考虑和期盼。

整体推进:

“三个步骤”和“集团进军”

十六大报告把健全社会主义民主与法制作为全方位建设小康社会的四大目的之一。总的方向有了,那样,司法改革是否应该有阶段性目的?司法改革分几步走?记者采访了多位代表和委员,他们作了如下描述——

——十五大拉开了司法改革帷幕,这是第一步。这个阶段的改革偏重于一些操作性、技术性的管理方法方面,譬如法院的审判方法改革,检察机关的主诉主办检察官责任制等;

——第二步,以十六大召开为标志,司法改革进入体制性阶段,将触及不少深层次的改革;

——伴随国内市场经济更趋成熟和与世界经济的进一步融入,计划经济体制下的司法模式将淡出;而适应社会主义市场经济需要的现代司法规范,将在正在形成的中国特点社会主义法律体系中得到确立。这就是第三步,时间要到2010年。

在“三个步骤”的进程下,很多代表委员都提出司法改革需要变“各自为战”为“集团进军”,整体推进司法改革。

广西壮族自治区检察机关这几年推行了主办、主诉检察官办案责任制改革,法院推行了选任独任审判员、审判长等改革。实行很长时间了,但相应的待遇却落实不了,有关补贴在财政部门没列出,没办法做到“责权利”统一。

举此例后,广西壮族自治区检察院检察长郭永运代表归结道:“司法体制的改革不是一家可以办到的,需要统筹安排。”年青的福建华侨大学习法律系副教授戴仲川代表说,不管对国内司法体制的认识怎么样,但公检法各家的业务相互衔接,是一个大系统、大格局,在各部门的改革分头推进的状况下,就有一个整体协调、统筹安排、互有关联的问题。他透露,已有代表建议设立司法改革委员会,负责指导、统筹这项工作。

设立指导司法改革的专门机构来作出总体规划和部署,协调部门改革,整体推进司法改革——记者采访了六七个来自法院和检察院的代表,他们都表达了如此的相近建议。他们说:在新的一届人大开始工作的时候,应当愈加重视人大对司法改革的决策和协调,更多的司法改革手段应当由人大作出决定,或者通过立法确定,使司法机关的改革成为真的意义上的国家的司法改革。那样,国内的司法改革就会驶入健康进步的轨道,获得更好的成绩。

改革着力点:

依法独立行使司法权和确保公正司法

按“三个步骤”的司法改革进程,很多代表委员指出:现在的司法改革进入了攻坚阶段。河南高级法院院长李道民代表剖析说:“经过这么多年的实践,改革已经开始触及到核心和重要问题。”

云南检察院检察长李春林代表说,司法改革一个非常重要的任务是要解决法律规定权限的可操作性问题。“宪法规定人民检察院是法律监督机关,但现在的司法程序还难以保障诉讼监督权落到实处”。

吉林大学博士生导师王维忠代表告诉记者:“法律虽然规定了检察机关对民事审判活动进行监督,可以抗诉,但没具体的操作程序,使民行检察面临诸如调卷难等具体困难和问题。”王维忠代表凑合此提出建议。

十六大报告指出:要“从规范上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。湖南检察院检察长何素斌代表强调,这就是大家进行司法改革的着力点。

过去提出过400余件议案和建议、连任四届全国人大代表的山东曲阜市红十字会副会长姜健代表在同意记者采访时提出,独立司法的首要条件是依法。目前应该抓紧修改《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》,理顺法院、检察院上下级之间与同其他有关部门的关系。他说:“对司法机关的‘垂直管理’模式应该进行论证,要探索符合国内国情、从体制上保证司法独立的现实渠道。”中华全国律师协会副会长、山东琴岛律师事务所主任杨伟程代表也提出了司法机关实行垂直管理、人财物与地方脱钩的改革建议。

司法改革的第二个着力点是:确保司法公正。

司法改革要能够帮助遏制司法腐败。近几年来,检察机关在诉讼监督工作中一系列新工作机制的运用,对惩治司法腐败发挥的职能用途是有目共睹的。如郭永运代表所言:“十六大提出要完善‘权责明确、相互配合、相互制约、高效运转的司法体制’,伴随司法改革愈加接近这个目的,司法腐败就越会得到有效遏制,司法公正就越会得到最充分的体现。”

哪个来监督司法机关?一些代表提出,在司法改革的规范革新中,需要把司法机关外部的监督规范设计进来。杨伟程代表觉得:“还应包括新闻舆论监督、社会团体和人民群众监督等等,只有如此,才形成了达成司法公正的完备的规范性保障。”他说,特别是要强化各级人民代表大会及其常委会、各级人大代表对司法机关的工作进行监督,基于此,去年已经提请审议的《监督法》应及早颁布。《监督法》对司法改革的体制设计具备的独特意义是不容置疑的。

经费保障体制:

有望成为体制上率先改革的突破口

在检察机关工作近40年的贵州检察院原检察长王安新代表,对西部贫困区域检察机关经费短缺深有感触:“1998年至2003年这5年间,贵州县级检察院每月人均办公办案经费只有600元左右。电话被停、水电被拉闸的事在不少县级检察院常常发生……”

经费保障关乎执法形象、关乎司法公正。同时担任着山东、青岛两级政府法律顾问的杨伟程代表说:“有些地方,办案时吃当事人的、用当事人的、花当事人的,群众能相信你公正吗?”

多年来,大多数人大代表和政协委员为司法机关经费短缺而奔走呼吁。连任多届的全国政协委员黄景钧多次在全国政协会议上提出对检察机关增加经费和物质保障的提案,引起国家计委等有关部门的看重。

同意记者采访时,河南检察院检察长王尚宇代表提出了他对改革司法机关经费保障的思路:“我有两点建议:一是,打造各级人民代表大会审议通过法院、检察院经费预算规范,各级政府财政部门依据本级法院、检察院申请的经费预算项目、数额,审编独立的经费预算,由人代会分别审议通过政府、法院、检察院的预决算。二是,打造中央和省级财政补助贫困区域司法机关经费的规范。国内东西部经济进步不平衡,同一省内也有贫困县市,但国家法律需要以一个标准统一推行。因此,打造中央和省级财政补助贫困区域司法机关的规范就十分必要和迫切。”

一位基层检察院检察长过去对记者说过如此的话:“我不少时间都在为钱发愁,人要吃饭,车要喝油……我多么期望基层检察院的检察长不再这么过日子呀。”他说话时那种特有些神情深深地印在记者的心里。现在,不少地方司法经费的多少在非常大程度上取决于司法机关的跑和要。努力达成以规范保障取代“跑”经费“要”“皇粮”,这是司法机关特别是基层司法机关的强烈呼声,也是他们对改革寄予的莫大期望。

假如说司法改革势必深入体制的深层,经费保障体制的率先突破应该是最现实的。一些代表委员如是说。对此,大家注意到了朱镕基总理在今年的政府工作报告中的一句话——“逐步健全政法经费保障机制,努力为政法系统拓展工作提供必要条件”。

 
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